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拓宽城市地方财政收入来源渠道的思考

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长沙在线核心提示:第二,地方政府发行债券是地方政府获取公共收入的一个重要来源……

摘要:本文通过采用文献分析法、实证分析法对地方政府财政收入来源分析,认为:第一,社会经济发展所导致的城市地方财政支出规模迅速膨胀与财政收入规模狭窄的矛盾以及地方税收体系的不完善、主体税种的缺乏是诱发其“以地生财”的基本动因。第二,地方政府发行债券是地方政府获取公共收入的一个重要来源。得出的结论是:地方政府应从“以地生财”转变为建立地方公债制度。 关键词:地方财政; 地方公债; 财政收入 近年来,很多城市地方政府(以下简称地方政府)在“经营城市”的口号下,把土地储备作为提高地价、增加政府财政收入的捷径。据全国人大2007年《土地管理法》执法检查组的报告,“1992年至2003年,全国土地出让金收入累计达1万多亿元,其中近三年累计达9100多亿元”。甚至一些城市2010年的建设用地指标在2001年已经用完。以上所描述的就是备受公众舆论指责的政府“卖地”行为。由于地方政府将土地作为其收入的重要来源,所导致的一系列包括征地、拆迁、土地批租甚至是官员腐败等与“卖地”有关的行为造成了严重的社会问题。然而,在公众指责这种政府不当行为的同时,我们却更应该冷静下来思考这种现象背后的实质所在,即地方政府财政收入体制严重缺失。 一、 地方政府财政现状分析 (一) 地方政府支出规模膨胀与收入规模狭窄之矛盾

在市场化进程中,随着经济体制改革和社会变革的不断深化,地方政府承担着繁重的提供公共服务、发展公益事业、促进地方经济建设与发展的任务,在贯彻落实宏观调控政策,特别是在积极财政政策方面扮]着越来越重要的角色。这一切都导致地方政府财政支出规模迅速膨胀(见表1)。 伴随计划经济向市场经济的转变以及中央政府集权向地方政府分权的进程式发展,地方财政显而易见地比中央政府承担了更多的政治经济任务。与中央财政30%的支出比重相比,地方财政的支出规模均保持着70%左右的份额。但与之相矛盾的是,在1997年分税制财政体制改革后,财权却逐步向中央集中,中央财政占到财政总收入50%-55%,同比地方财政收入比重只占70%-75%(见表2)。

以上数据验证了近几年来我国公共财政中所存在的“中央财政占总收入的55%,支出只占30%左右;而地方政府财政总体收入占不到50%,却承担着近70%的支出”的突出矛盾。因此导致了地方政府财力拮据问题凸现,财政收支缺口日益扩大。 (二) 地方政府收入来源受限之矛盾 从税收角度来看,自20世纪80年代后期以来,随着支出任务与收入分配体制逐步脱节,尽管1997年实行的分税制改革使得地方政府拥有一定的税收收入,但除营业税收入较大,税源较稳定外,其余都是一些零星分散,征管难度较大的小税。在税收体系尚不完善以及主体税种缺乏的现状下,使得地方税收占全部税收总额的比例较小。目前我国地方政府增收缓慢,不但缺乏稳固的财源作为基础,而且财政收入来源单一、结构简单。有些地方政府财政收入过分依赖当地几个大企业、大公司的税收缴纳,有些则依赖其特殊地理位置或自然条件形成的单一税源。其次,按照我国《预算法》规定,地方财政不得编制赤字预算,不能发行地方公债,相当于从完整的财政收入结构中又减少一条资金来源渠道。再次,作为补偿行政机构提供服务报酬的政府规费项目也不足以承担起弥补巨大的财政收支缺口。而在有限的财力下,地方除了依赖国家的转移支付以外,只能获得中央政府转贷的外国贷款或从国家开发银行贷款中取得资金。 综上所述,地方政府的稳定、正常的资金来源渠道狭窄,就直接导致了“非预算”①问题严重。从地方财力结构来分析,非预算资金占地方财力的比重较高, 1997—2003年该比重分别为25.71%,29.76%,37.75%,31.15%,30.86%,29.72%,29.28%,28.67%,25.76%,23.12%。②说明地方财力中近1/3来自非预算资金,而预算外收入的一大部分就是靠卖地获取的巨额财富。 二、 地方财源渠道狭窄是导致“以地生财”的基本动因 如果从经济学的角度来描述地方政府,在一定程度上我们也可以将其看成是一个有着追求自身利益动机的“经济人”。和普通的自然人一样,它也能够通过利用手中可支配的资源或权利获得包括货币在内的各种形式的收益。从这个角度来讲,日益稀缺的土地资源必然成为各地方政府敛财渠道的首选。 由于城市建设全部依赖本级财政,可谓杯水车薪,于是各级城市政府不约而同把[睛盯向土地。低价征地,高价出让,是不少地方创造政绩、增加财政收入的捷径。进而也就]进成地方政府大量征收农村土地,继而转手批租以获取巨额差价。从国土资源部有关数据可知,前几年地方政府土地出让金收入平均在750亿元以上,其中纯收入年均159亿元,而同期征地补偿费只有91亿元。“经营土地”已成为各地财政增收的重要渠道。一些市、县、区的土地出让金收入,有的已经占到财政收入的70%甚至60%。以武汉为例, 2007年城市公开土地3772.88亩,比去年同期增长72.96%,实现交易金额97.163亿元,比去年同期增长137%。当年地方财政收入为129.21亿元,土地出让占财政收入比高达60.9%。若按土地出让纯收入35%计算的话,则占财政收入的26.36%。③ 作者认为,地方政府大量卖地的行为既包含政治因素,如大规模进行城市建设、吸引投资以提高政府政绩;也包含经济因素,如在现在地方财税体制不完善、收入来源有限以至收支缺口扩大的前提下通过巨额的地价满足财政需要以促进城市各项指标发展。两种因素交织在一起,共同对地方政府的疯狂卖地行为起到了推波助澜的作用。从这个意义上来讲,仅是靠中央使用行政命令来遏制地方政府的“以地生财”动机和行为是没有太高效率的。既然地方政府是将卖地作为一种重要的资金来源渠道,则可以将解决问题的重点放在扩大其渠道范围上面。 尽管有关专家学者多次呼吁解决中央与地方的事权财权划分不清、显失公平的问题;同时建议要完善地方税收体系、建立主体税种。但可以看出,这些都只是围绕着财政收入中的税收角度出发,这无疑是一种在思维定势下的就事论事的解决之道,认为只能希望通过税收渠道增加财政收入。那么,我们能否跳出这样的单一思维框架,从而寻找一条新的思路入手呢?答案是肯定的。作者认为,可以从承认地方政府举债权,实现其债务收入,并建立地方公债制度这一角度来扩大地方政府的资金来源渠道。 三、 地方政府举债的理论依据与可行性分析 (一) 地方政府举债的理论依据 在发达的市场经济国家及一些新兴工业化国家,如美国、日本、韩国、新加坡等,地方公债早已成为国家公债制度的重要组成部分,并在很大程度上支撑着地方经济社会的建设与发展。但在我国,按照现行法律(《预算法》)规定,地方政府无权举债。国家长期坚持对地方政府发债的严格限制,主要出于防止财力分散、避免重复建设、维护金融秩序等目的考虑,但从辩证的角度来看,却强化了地方政府寻找其它非财政渠道获取资金的动机,从一定程度上成为促使地方政府“以地生财”的动因之一。 众所周知,举债权是规范的分税制下各级政府应有的财权,即地方政府举债的理论依据源于事权与财权的一致性原则。目前,我国已经初步建立起划分事权、财权、税收权的分级财政体制,根据一级政府一级财政的原则,各级政府都应当成为地方债的发行主体。随着我国分税制的逐步推行和规范发展,也必然要求中央政府充分考虑地方经济社会发展的客观需要,给予地方政府在规定范围内发行地方债券的权利,既可减轻其对中央政府的依赖,也可降低其透支手中可控制的有限资源(如土地资源)的强烈动机。另外,相关理论研究和实践经验表明,一国政府是否允许地方政府自行举债,主要考虑以下两个前提:一是地方财政的困难是否确实需要通过举债加以缓解?二是是否存在地方政府举债的空间:发行地方公债有多大的余地:居民的债务承受力如何? (二) 地方政府举债的合理性 1. 地方政府举债有利于缓解地方财政困难。由前面的叙述可知,在经济体制改革和政治体制改革不断深化的条件下,中央与地方之间的责、权、利等方面的划分将会日趋清晰,地方政府有责任在本区域内自筹资金,加强基础设施建设、发展和繁荣地方经济、弥补市场机制的缺陷。对一些投资周期长,一次性投资资金量大的基础设施建设项目,地方政府应当通过信用形式筹集必要的建设资金,一则可以缓解地方财政困难,二则可以提高区域内资金的利用效率并拓宽公众的投资渠道,形成利益共享的效应。这有利于地方政府在解决前期资金投入与后期收益的时间矛盾上形成一种良性循环。寻找资金筹集的来源渠道既然是缓解财政问题,当然解决之道也必须是从完善财政结构本身入手,绝不能以透支稀缺的土地资源、牺牲未来城市发展为代价。

银行储蓄存款的持续增加为地方政府举债提供了广阔的操作空间。随着改革开放的深入和经济的稳定发展以及城镇化建设进程的加快,我国居民收入水平持续提高。大多数居民在已满足基本生活前提下,正在等待消费结构升级产品及服务的出现,手中持有大量积蓄。同时,很多人出于应对教育、住房、医疗、就业体制改革的动机,主动调整了以往的消费、储蓄比例,消费倾向降低,增加的收入更多地储蓄于银行,或寻找投资渠道,以求保值增值。但由于包括股票市场在内的资本市场发展的不完善,居民所持有的金融资产十几年来一直以较高比例储蓄于银行。或是购买收益稳定的“金边债券”——国债作为投资渠道,尤其是中短期国债供不应求(见表3)。由于地方公债与“金边债券”一样具有政府担保、收益稳定的优势,一旦发行,也会对居民产生相当的吸引力。大量社会闲散资金的存在及其对稳定投资渠道的寻觅,为地方政府举债提供了广阔的空间。 四、 建立地方政府举债制度的政策建议 从保证城市的可持续发展、建立和谐社会的目标出发,通过承认地方政府的举债权,允许其建立公债发行制度,能够有效治理地方政府这种疯狂“卖地”的不当行为。同时,根据我国目前的现实情况,建立地方公债制度不仅是必要的,也是可行的。因此,作者在此基础上提出以下三点相关建立地方政府公债发行制度的政策建议: (一) 应适时修改《预算法》,完善地方公债立法。考虑到目前我国的财政体制状况及管理水平,地方公债的发行级次应限定在省级比较合适;地方公债的审批权归中央,明确限定地方年度发债额度和债务余额规模,以利于中央对地方债务规模的宏观控制和管理;公债的支出范围应严格限定在主要用于地方基础设施建设和弥补公益性支出不足等方面。地方公债的发行应该先采用间接公募形式,即将发行的事项委托商业银行,并规定一定的条件,由银行向公众募集,在金融机构的窗口销售,待以后条件成熟,再逐步过渡到公募招标发行。 (二) 要建立地方公债的减债制度。在允许地方政府发行公债的前提下,应同时考虑到地方政府对举债行为产生过度依赖的可能性。为避免地方政府只顾举债而忽视偿债所导致的债务负担出现逐年滚雪球似地膨胀,均衡地方政府各年度债务负担,保证地方公债的按时偿还,地方政府应在本级预算中设立偿债基金,每年从财政收入中按一定比例计提并存入基金,用于地方公债本金的偿还,利息则通过年度支出预算安排。 (三) 要建立地方公债风险监控和评价制度。地方政府发行公债,尽管能增加当期财政收入,但毕竟由于存在远期的本息偿还问题而产生一定风险。特别是当负债规模过大时,会对地方财政造成偿还压力,干扰正常的财政活动。有鉴于此,必须将地方公债纳入相应的公债风险的监控与评价制度之中。具体来讲,就是通过地方公债的发行审批、地方信用级次评估和风险监测等措施,对地方公债规模及风险进行控制和防范,确保地方财政运行安全。 参考文献: [1]全国人大常委会关于检查土地管理法实施情况的报告[R].http://www.people.com.cn/2007-06-25. [2]张敏燕.以地生财加剧地价上涨[J].国土资源,2007,(9):29. [3]郭妍.浅议地方财政风险的防范[J].中国财税法网(http://www.cftl.cn/),2005-2-28. [4]邓宏乾.基于税收目的的物业税改革[J].华中师范大学学报(人文哲学版),2006,(3). [5]陈芳.以地生财还能“吃”多久[N].人民日报,2003-4-9.

关键词:城市 渠道 地方财政 收入来源

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网友评论:
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  9. 叶尖的雨滴2019-09-06 17:04叶尖的雨滴[长沙在线网友]45.117.252.77
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  10. 。平平淡淡  他喜欢°2019-08-16 09:17。平平淡淡 他喜欢°[长沙在线网友]43.248.29.81
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  12. 失落妖姬2019-07-09 05:36失落妖姬[长沙在线网友]115.169.58.217
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  13. &时光都安静 ✧2019-06-22 07:11&时光都安静 ✧[长沙在线网友]202.94.94.247
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